La Ley 2640 de 2026, sancionada el 4 de noviembre, trae en su artículo 2º una definición que merece leerse despacio. Llama “actores armados ilegales o terroristas” a toda organización que, sin importar su tamaño, su capacidad militar u operativa ni su incidencia frente a la Fuerza Pública, cometa o pueda cometer actos terroristas o afectar gravemente el orden público, y aclara que abarca tanto a los grupos con mando responsable y control territorial del Protocolo II como a las organizaciones criminales de la Convención de Palermo.

Para saber qué es terrorismo, la norma remite a los artículos 144 y 343 del Código Penal. En el artículo 66G, que añade a la Ley 418 de 1997, advierte, además, que su aplicación “no implica reconocimiento de carácter político”, aunque deja a salvo el régimen de los delitos políticos. Dicho en pocas palabras: la ley llama terroristas a esos grupos, pero les niega de entrada el carácter político, que es justamente lo que define al terrorismo.

En una columna anterior sostuve que el fin político es lo que distingue al terrorismo de las demás formas de violencia organizada. Las fuentes internacionales respaldan esa lectura. El Convenio de 1999, sobre financiación del terrorismo, aprobado por la Ley 808 de 2003, exige que el propósito del acto, “por su naturaleza o contexto”, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno a hacer o dejar de hacer algo. La Resolución 1566 de 2004 del Consejo de Seguridad de la ONU recoge la misma fórmula, y sobre ella el Tribunal Especial para el Líbano construyó en 2011 una definición consuetudinaria cuya existencia Kai Ambos ha discutido; la propia Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por su sigla en inglés) admite que no hay una definición de consenso.

La Convención de Palermo, incorporada por la Ley 800 de 2003, va por otro camino: define el grupo delictivo organizado por el propósito de obtener “un beneficio económico u otro beneficio de orden material”, y la guía legislativa de la UNODC precisa que los grupos de fines puramente no materiales quedan, en principio, por fuera. El módulo de delincuencia organizada de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla (2010) enseña lo mismo: la delincuencia organizada busca enriquecerse; el terrorismo persigue un fin político. Las dos categorías no son excluyentes, pues la misma UNODC reconoce grupos organizados que cometen actos terroristas, pero tampoco son equivalentes. La ley las trata como si lo fueran.

El derecho colombiano había respetado esa frontera. La Directiva 015 de 2016 del Ministerio de Defensa y la Ley 1908 de 2018 separaron los grupos armados organizados, definidos como en el Protocolo II, de los grupos delictivos organizados, definidos con la cláusula de lucro de Palermo. La Ley 2272 de 2022 distinguió las negociaciones de carácter político de los acercamientos con las estructuras de crimen de alto impacto. La Corte Constitucional avaló esa distinción en la Sentencia C-525 de 2023: con los grupos armados que no son delincuencia política “no es posible establecer diálogos de carácter político”, aunque sí negociaciones para poner fin a la violencia. La Ley 2640 deroga la definición de 2022 y junta bajo un solo nombre las dos categorías que la Ley 1908 separa, las mismas que ella dice conservar para el campo operacional.

La remisión a los artículos 144 y 343 no repara el problema, porque ninguno de los dos contiene el elemento político. El 343 protege la seguridad pública y se satisface con la zozobra o el terror causados por medios capaces de causar estragos. El 144 exige que la conducta ocurra con ocasión y en desarrollo del conflicto armado y que su finalidad principal sea aterrorizar a la población civil, que no es lo mismo que un fin político. Cada tipo conserva sus elementos y su contexto; la remisión conjunta no autoriza a fundirlos en una definición híbrida. “Terrorista” significa así en la ley algo distinto de lo que significa en las fuentes que ella misma invoca.

La ley ni siquiera es fiel a su propio nombre. El artículo 66E dirige los programas de tránsito a la legalidad a los “Grupos y Estructuras Armadas Ilegales”, un rótulo que no coincide con el del artículo 2º ni con el de los artículos 66A a 66D, y la ley no dice que sean lo mismo. No es el único descuido. El 5 de noviembre pedí al Gobierno, por derecho de petición, que corrija con el procedimiento del artículo 45 de la Ley 4ª de 1913 tres remisiones internas: dos que apuntan a numerales que la ley no tiene y una que remite a un artículo 66H que no existe, porque la ley solo añade los artículos 66A a 66G. Esos yerros son de cita y pueden arreglarse por decreto. El equívoco sobre el terrorismo es de contenido, y para ese no hay decreto que sirva: solo el Congreso o la Corte Constitucional pueden deshacerlo.

El problema no se queda en el nombre. La calificación de los grupos queda en manos del Presidente, con asesoría del Consejo de Seguridad Nacional y “de acuerdo con lo establecido en su reglamentación”, y de ella depende el tratamiento penal diferenciado, pese a que la C-525 recordó que los términos del acogimiento los fija el legislador. Aquí conviene separar tres preguntas: cuál es el móvil del terrorismo, si el grupo tiene carácter político y cómo se califica cada conducta concreta. La calificación presidencial responde, a lo sumo, la segunda. No crea un delito ni prueba la responsabilidad de nadie; por eso debe motivarse y no puede sustituir la comprobación en juicio de los elementos del tipo. Y la etiqueta produce efectos más allá de esta ley. La Convención Interamericana contra el Terrorismo, aprobada por la Ley 1108 de 2006, excluye la excepción de delito político, en extradición y asistencia judicial, para los delitos de los convenios antiterroristas. Que la ley necesite dos cláusulas para negar el carácter político de quienes llama terroristas demuestra que el legislador sabía cuánto pesa la palabra.

El debate de fondo no es nuevo. Lizbeth Padilla Sanabria defiende, en las memorias del taller germano-latinoamericano de Würzburg (2024), que la emergencia del crimen organizado justifica restringir derechos bajo control de convencionalidad. Zaffaroni, en el libro homenaje Derecho penal humano (INEJ, 2026), advierte que la expansión punitiva vive de “estereotipos enemigos”. Mi reparo es más puntual. En derecho penal, nombrar no es un acto neutro. Llamar terrorista a quien delinque por lucro no agrava su responsabilidad; solo desgasta una palabra que la ley necesita precisa. La ley ganaría precisión y legitimidad si reservara la palabra para las conductas de los artículos 144 y 343 probadas en juicio y llamara organización criminal a lo que Palermo llama organización criminal.